Maatregelen die inkomsten herverdelen van de centrale overheid naar de gemeenten en die de verslaving aan de verkoop van grond, die door China's vastgoedcrisis aan het licht is gekomen, beteugelen, zullen bovenaan de agenda staan van een bijeenkomst van leiders in juli, die bekend staat als het derde plenum, zeiden ze.
"De druk is hoog om hervormingen door te voeren om de inkomsten van de lokale overheid te ondersteunen na het einde van de grondfinancieringsfase," zei een van de vier beleidsadviseurs die met Reuters sprak. Drie van hen vroegen om anonimiteit vanwege de gevoeligheid van de zaak.
Het plenum zal de grootste veranderingen in het Chinese belastingstelsel in drie decennia bespreken, waarbij de beleidsmakers hopen de bezorgdheid over de $13 biljoen en groeiende schuldenberg van lokale overheden, die risico's voor financiële instellingen en economische groei met zich meebrengt, weg te nemen.
Chinese media hebben details van de plannen gemeld.
In 2023 waren de eigen belastinginkomsten van de lokale overheden goed voor 54% van het totaal van het land, maar hun uitgaven voor 86%, zo bleek uit gegevens van het ministerie van Financiën.
Deze onevenwichtigheid komt voort uit de fiscale hervormingen van 1994, toen China het vermogen van lokale overheden om zelfstandig geld in te zamelen wilde beperken, na een stijging van de lokale uitgaven en inflatie aan het eind van de jaren 80.
Maar lokale overheden omzeilden deze beperkingen door buiten de begroting om financieringsvehikels te creëren - waar Peking nu hard tegen optreedt - en door grond te veilen voor woningbouw, waardoor een gigantische huizenzeepbel ontstond.
De bijdrage van de grondverkoop aan de lokale begrotingen steeg van een vijfde naar bijna een derde in het decennium tot 2021, toen China in een ernstige inzinking van de vastgoedmarkt terechtkwam. Het is niet langer een betrouwbare melkkoe: de inkomsten zijn gedaald van een piek van 8,7 biljoen yuan ($780 miljard) in 2021 tot 5,8 biljoen yuan ($780 miljard) in 2023.
VOLWASSEN SAMENLEVING
De Chinese leiders hebben tijdens een jaarlijkse bijeenkomst in december plannen voor belastinghervormingen aangekondigd, zonder echter details te geven.
Beleidsadviseurs zeiden dat de belangrijkste veranderingen waarschijnlijk zullen draaien om hoeveel inkomsten lokale overheden inhouden, in plaats van het toevoegen of verhogen van belastingen.
Gemeenten krijgen op dit moment de helft van de belasting op toegevoegde waarde en 40% van de inkomstenbelasting, terwijl de centrale overheid het grootste deel van de inkomstenbelasting van bedrijven krijgt en de volledige, wat China een verbruiksbelasting noemt, die op dit moment wordt geheven op producenten en importeurs.
De adviseurs gaven geen cijfers over de toekomstige verdeling van belastinginkomsten tussen de centrale en lokale overheden.
Maar ze zeiden dat de lokale overheden mogelijk het grootste deel van de verbruiksbelasting - die goed is voor bijna een tiende van China's totale belastinginkomsten - en meer van de belasting op de toegevoegde waarde - die goed is voor meer dan een derde - mogen houden.
De voorstellen omvatten ook dat Peking de groeiende verplichtingen op het gebied van pensioenen en gezondheidszorg overneemt naarmate de bevolking ouder wordt.
Het doel is om de accumulatie van gemeentelijke schulden te stoppen door de inkomsten in evenwicht te brengen met de uitgaven, aldus de adviseurs.
"De uitgaven van lokale overheden moeten gebaseerd zijn op hun fiscale capaciteit," zei een tweede adviseur. "Een volwassen samenleving hoeft niet langer speciale manieren te vinden om meer infrastructuur te bouwen."
NOG STEEDS ONEVENWICHTIG
Analisten zeggen dat de begrotingsherziening er waarschijnlijk niet in zal slagen om andere structurele onevenwichtigheden aan te pakken, zoals een te grote afhankelijkheid van investeringen en export en een zwakke consumptie van huishoudens.
China heft een vermogenswinstbelasting van 20%. Hoewel er veel vrijstellingen gelden, is dit ook lager dan de 30% in India en 37% in de Verenigde Staten.
Maar investeringen leveren steeds minder op, zoals blijkt uit het feit dat de schuld het Chinese bruto binnenlands product (BBP) de afgelopen 15 jaar aanzienlijk heeft overtroffen.
Daarom zijn de belastinginkomsten ook laag. Het Internationaal Monetair Fonds berekent dat de verhouding belastingen/BBP in China 14% is, tegenover een gemiddelde van 23% voor de groep van zeven ontwikkelde economieën.
Hierdoor zijn sociale uitgaven moeilijk te financieren zonder de belastingen op kapitaal of bedrijven te verhogen. Het is moeilijk om huishoudens meer te belasten, omdat de hoogste belastingschijf voor de inkomstenbelasting in China met 45% tot de steilste ter wereld behoort.
Het verschil tussen de manier waarop kapitaal en arbeid worden belast, moedigt lage lonen en hoge investeringen aan.
Maar dat omkeren druist in tegen Pekings strategische doelen van wereldwijd industrieel en technologisch leiderschap, waardoor middelen naar fabrieken en wetenschappelijke laboratoria gaan in plaats van naar consumenten.
"Belastinghervormingen moeten de industriële ontwikkeling ondersteunen," zei beleidsadviseur Jia Kang, oprichtend voorzitter van de China Academy of New Supply-Side Economics.
China moet nog steeds "de taart laten groeien", voegde hij eraan toe.
ZAADJES PLANTEN
Toch kan er tijdens het plenum al een zaadje worden geplant voor een verschuiving naar consumptie op de langere termijn.
Chinese media zeiden dat beleidsmakers het punt van het heffen van de verbruiksbelasting zouden kunnen verschuiven naar groothandelaren en detailhandelaren.
Deze belasting is momenteel alleen van toepassing op 15 soorten goederen, van alcohol en tabak tot luxe auto's, juwelen en jachten. De binnenlandse vraag naar deze goederen heeft een beperkte invloed op de productiviteit van China.
Analisten van Goldman Sachs zeggen dat het belasten van consumenten de stimulans voor lokale ambtenaren verschuift van het laten groeien van hun productiebasis naar het laten groeien van hun consumentenbasis.
Maar dat zou een bredere toepassing van de belasting vereisen op een moment dat de consumptie zwak blijft en de economie kwetsbaar is.
"Hoewel er dwingende redenen zijn om de rol van de verbruiksbelasting te vergroten," schreven de analisten, "zal de implementatie waarschijnlijk stapsgewijs zijn."
Soortgelijke beperkingen gelden voor het toevoegen van een onroerendgoedbelasting.
China was al lang van plan om de heffing in te voeren om de regressiviteit van zijn belastingstelsel te verminderen, maar de vastgoedcrisis heeft die plannen doen ontsporen.
Jia zei dat Beijing de sector niet op zijn donder zal geven: "We kunnen alleen ingrijpen als de gelegenheid zich voordoet." ($1 = 7,2564 Chinese yuan renminbi) (Verslaggeving door Kevin Yao en Ellen Zhang; Redactie door Marius Zaharia en Shri Navaratnam)
